制造业是实体经济的核心构成，也是现代科技创新的核心产业载体，无论是从建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代化产业体系看，还是从建设科技强国、实施创新驱动发展战略、以创新理念指导经济高质量发展看，推进制造业的高质量发展都是我国经济发展的主攻方向。习近平总书记一直高度重视制造业和实体经济的发展，最近在河南考察调研时再次强调：把我国制造业和实体经济搞上去，推动我国经济由量大转向质强，扎扎实实实现“两个一百年”奋斗目标。这更是从实现百年奋斗目标高度强调制造业高质量发展的重大意义。在当前世界正处于百年未有之大变局、国内经济从高速增长转向高质量发展的大环境下，推进中国制造业高质量发展一定要认识和把握好以下三个关键问题。

处理好产业政策与竞争政策的关系，从强调发挥产业政策主导作用转向强调发挥竞争政策基础作用

2010年以后中国成为世界第一制造业大国，2018年我国制造业增加值占世界份额达到28%，已是美国和日本两国制造业增加值总和。无疑，在中国制造业大发展过程中，产业政策发挥了重要作用。但是，制造业从高速增长转向高质量发展，关键任务是实现制造业从大到强的转变，提高制造业创新能力是关键，尤其是在新工业革命背景下需要通过创新培育壮大新兴产业、优化升级传统产业，提高制造业智能化、高端化、绿色化和服务化水平，这就需要强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境，鼓励中小企业加快成长。竞争政策的基础性地位能否实现，直接决定了市场能否在资源配置发挥决定性作用。早在2015年发布的《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，明确提出确立竞争政策的基础性地位，以及加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制。

产业政策与竞争政策的协调，关键是要随着工业化的深入而逐步更多依靠竞争政策，同时对产业政策内容、实施方式进行动态调整。从工业化进程看，在工业化初中期阶段，出于后发国家赶超的需要，选择性产业政策的确发挥了重要的作用，尤其是“扶大限小”对重化工主导产业的发展作用明显。但是在进入工业化后期以后，制造业需要从资金密集型主导转向技术密集型主导，这需要更多依赖技术创新尤其是颠覆性创新。这种背景下，只有赋予竞争政策具有基础性地位、推进产业政策从选择性向功能性转型，从而形成更加公平的竞争环境，这样才能促进制造业创新能力提高，实现制造业高质量发展。这时，政府产业政策侧重于为企业营造一个良好的国内竞争环境，主要是信息、技术、组织、培训和制度方面给予企业辅助性的支持。

需要指出的是，面对新工业革命的机遇和挑战，近些年一些发达国家纷纷推进了大力推进先进制造业发展的战略，这包括2018年的《美国先进制造业领导战略》、2019年的《德国工业2030战略》，等等。这被有的人解读为发达国家通过产业政策的政府力量干预制造业发展，但实际上，这些所谓产业政策实施的范围、力度和机制都是在反垄断等竞争政策严格约束下的，发达国家长期以来形成的竞争政策的市场基础作用并没有因此而受到损害。对于我国而言，加快推进竞争政策的基础性地位确立、建立竞争政策与产业政策协调机制，对于制造业高质量发展至关重要。

处理好制造业基础能力培育与制造业规模扩张的关系，从强调制造业规模扩张转向强调制造业基础能力再造

改革开放以来，中国制造业基于庞大的市场规模、后发模仿赶超的技术路径、要素低成本供给等比较优势，快速发展成为世界产业规模第一的制造业世界大国，从全球制造业增加值分布看，2005年中国制造业增加值全球占比11.6%，工业化国家占比69.6%，而到2017年该比例中国上升到24.8%，而工业化国家占比下降到55.3%，中国制造业增加值占比增长的份额恰恰是所有工业化国家制造业占比下降的份额。但是，同样也是由于上述比较优势，造成了中国制造业产业规模快速扩张的背后是中国产业基础能力存在巨大短板的严峻现实。中国制造业的核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺和产业技术基础等产业基础能力与工业化国家差距很大，这严重制约了产业链的高级化、合理化水平，影响到中国制造业高质量发展，制约了现代化经济体系建设。

推进中国制造业高质量发展，必须打破这种基于后发模仿赶超、低成本的制造业发展路径的依赖，对我国制造业基础能力进行再造。制造业基础能力再造，对于我国制造业和经济高质量发展至关重要，同时也是未来经济高质量发展的难点，实施制造业基础再造工程可以认为是新形势下的又一攻坚战。

实施制造业基础再造工程，要把握以下几个关键措施。

一是要高度重视基础研究、共性技术、前瞻技术和战略性技术的研究。构建开放、协同、高效的共性技术研发平台，健全需求为导向、企业为主体的产学研一体化创新机制，抓紧布局国家实验室，重组国家重点实验室体系。

二是寻求制造业重点领域和环节进行突破，围绕关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺等，着力解决制约制造环节的关键瓶颈和“卡脖子”问题。

三是认识迭代性技术创新和颠覆性技术创新的路径差异，重视培育有利于颠覆性技术创新的环境。中小企业在颠覆性创新方面具有重要意义，要加大对中小企业创新支持力度。进一步加强知识产权保护和运用，完善反垄断等竞争政策，形成有效的创新激励机制。

四是建立制造业基础能力评估制度。首先建立制造业基础能力评估体系，然后基于该体系对制造业供应链和关键技术进行全面调查评估，每年进行两次，准确把握和评估我国供应链和关键技术的现状，分析制造业的创新链、供应链、产业链和价值链分布，这不仅对于制造业基础能力再造具有重要意义，同时也有利于在中美贸易摩擦中掌握主动。

处理好制造业转移与产业安全的关系，在科学把握产业转移规律的基础上强化产业安全能力

我国已经成为世界制造中心，制造业也已形成了世界上最完整的产业体系，这极大地提高了我国经济韧性，在一定程度上构成了我国产业安全屏障。但是，随着我国经济发展，制造业劳动力成本不断提升，环境资源约束不断强化，近些年我国制造业出现了向成本更低的发展中国家转移的趋势。同时我国的经济发展也到了我国更多企业“走出去”的阶段。总体上看，这符合经济发展过程中的“雁阵理论”所揭示的产业转移规律。

但是，在中美贸易摩擦背景下，由于美国政府对我国的刻意打压和对全球产业链、供应链和价值链的破坏，中国制造业向外转移的压力进一步加大，可能会影响我国产业安全和经济稳定。

制造业是强国之基、兴国之器、立国之本，从产业安全和经济稳定持续发展角度看，我国制造业在经济中必须保证相当比例，避免制造业空心化，这也是制造业高质量发展的必然要求。这需要遏制两方面趋势，一方面是制造业在三次产业占比过早或者过快下降的“过早去工业化”或者“过快去工业化”趋势，另一方面是制造业转移境外的趋势。

对于第一方面趋势，需要高度重视制造业发展、提高制造业供给体系质量，形成工业和服务业良性互动、融合共生的关系，从体制机制上化解近些年经济“虚实结构失衡”问题。

关于制造业向外转移问题，要针对具体原因综合施策。一是针对中美贸易摩擦引起的产业转移，需要有理有力有节积极应对，保护中国制造业产业链完整性和技术生态的开放协同。二是在认识产业转移“雁阵理论”规律基础上，基于中国区域广阔而又发展不平衡，继续推进产业向中西部转移，形成“国内版”“雁阵理论”产业转移格局。三是不断优化完善营商环境，打造公平法治便捷透明的市场环境，通过营商环境的综合改善，降低制度性交易成本，抵消其他成本因素的负面效应，吸引和培育高水平的制造企业。四是借鉴日本“母工厂”制度降低“制造业空心化”对产业安全的负面影响。所谓“母工厂”是在本国建立的在制造体系中发挥开发试制、技术支持和维护本国技术先进性地位的企业载体和现代工厂，具有在生产制造层面不断优化技术、改进能力的功能，境外的工厂一般是“母工厂”的复制。在中国企业“走出去”和“雁阵”转移的大背景下，中国企业应该在中国境内建造覆盖各个产业链和产业关键环节“母工厂”，即使发生产业转移，但产业的核心技术和基础能力仍保留在“母工厂”，从而提高制造业产业安全。